בני בן ארי
ארצות הברית הגדילה את מעורבותה בסכסוך המתנהל בים סין הדרומי
ספטמבר 2020
ב-13 יולי 2020 יצא מזכיר המדינה של ארצות הברית, מייק פומפאו, בהצהרה שכותרתה הייתה "עמדת ארצות הברית בנוגע לתביעות ימיות בים סין הדרומי". הצהרה זו משנה באופן מהותי, את עמדת ארה"ב בסכסוך המתמשך באזור זה מזה למעלה משבעים שנה וסביר שיביא גם לצעדים מעשיים בשטח. עד לפרסום הצהרה זו נקטה ארה"ב בעמדה ניטרלית בטענה שאינה מתערבת בסכסוכי ריבונות, אך פרסמה מפעם לפעם מחאות דיפלומטיות וביצעה במשך שנים, בתדירות משתנה, סיורים ימיים להפגנת חופש השיט (Freedom of Navigation), שנועדו להביע את הסתייגות ארצות הברית משינויים שנעשו על ידי סין בכל הקשור לתיחום אזור המים הריבוניים והכלכליים שלה באזור זה.
סכסוך הריבונות בים סין הדרומי נמשך למעשה מאז1947 אז פרסמה סין הלאומנית את מפת "קו תשעת המקפים", מפה שאומצה על ידי סין הקומוניסטית ב-1949 (איור 1). בשנת 1994 נכנס לתוקף "חוק הים–1982" ((UNCLOS[1] שהגדיר קביעת תחומי ריבונות וניצול משאבי הים על ידי מדינות השוכנות לחופי הימים (על החוק חתומות גם סין ושאר מדינות דרום מזרח אסיה אבל לא ארה"ב). שנים לאחר מכן, בחודש מאי 2009, הגישה סין לאו"ם את מפת "קו תשעת המקפים" והכריזה על "ריבונות שאין עליה עוררין" על האיים שבתחום הקו ועל שטח המים התחום על ידי תשעת המקפים, וזאת בטענה שים סין הדרומי והאיים שבו שייכים לסין על פי "זכויות היסטוריות". עוד לפני ההכרזה השתלטה סין על קבוצת איי Paracel בחלקו הצפוני של האזור והמשיכה בפעילות ימית והנדסית לבניית איים מלאכותיים בקבוצת איי Spratly. בשנת 2013 הגישה הפיליפינים תביעה לבית הדין הבינלאומי בהאג נגד השתלטות סין על שרטון חולי, אזור עשיר בדיג, בתחום המים הכלכליים שלה (Scarborough Shoal), וביולי 2016 דחה בית הדין כמעט את כל תביעות סין לריבונות על פי קו תשעת המקפים ושלל מכל וכל את טענת "הזכויות ההיסטוריות". סין לא קיבלה את פסק הדין והמשיכה בפעילותה ההנדסית והצבאית שהגיעה לשיאה בשנת 2019, עת הפכו שבעה איים מלאכותיים למוצבים צבאיים חמושים בטילים נגד כלי שיט וטילים נגד מטוסים והפכה את ים סין הדרומי למערך הגנה בסגנון A2/AD[2] ולמעשה גם ל"מגה נקודת משנק".[3]
במקביל פתחה סין בתוכנית הגדלת והשבחת חילות הים והאוויר. נראה שכל הפעילויות והמהלכים הם חלק מתוכנית "החגורה והדרך" (BRI – Belt & Road Initiative).
איור 1 – קו תשעת המקפים, המדינות וקבוצות האיים בסכסוך[4]
מזה שנים רבות לא נקטה ארה"ב עמדה כל שהיא בסכוך הריבונות המתמשך בים סין הדרומי, ולא תמכה בצד זה או אחר, בטענה שאינה נוהגת להתערב בסכסוכי גבולות וריבונות. מעורבותה באה לידי ביטוי בביצוע סיורי חופש שיט[5] ומחאות דיפלומטיות. מטרת הסיורים בעיקר לממש חוקים וזכויות בינלאומיים להפלגה בים או טיסה באזורים בהם קיימות דרישות מוגזמות ובלתי חוקיות לריבונות של מדינות. לסיורי חופש השיט והטיסה המבוצעים על ידי חיל הים וחיל האוויר של ארה"ב, מצטרפים בשנים האחרונות לפעמים ציים של מדינות נוספות כגון אוסטרליה, יפן, אנגליה, צרפת ועוד. לאחרונה הצטרפה גם הודו לסיורי חופש השיט, כנראה בעקבות המתח והעימותים עם סין בגבול בהימליה ואף זכתה לתגובות "לוחמניות" מצד סין.[6]
בתחילת יוני 2020 הגישה ארה"ב מכתב מחאה דיפלומטי למזכ"ל האו"ם כמענה למכתב שהגישה המשלחת הסינית לאו"ם שבא כתגובה למכתב דיפלומטי ששלחה מלזיה בנושא הרחבת המדף היבשתי שלה מעבר
ל-200 מייל (במסגרת חוק הים 1982 UNCLOS). בצעד זה הצטרפה ארה"ב, שאין לה כל תביעות בים סין הדרומי, והתערבה בחילוקי הדעות לגבי חוקיות התביעות והפעילות הסינית ו"במלחמת המכתבים הדיפלומטיים" הקיימת מאז דצמבר 2019 בין סין והמדינות בסכסוך, וייטנאם, מלזיה, הפיליפינים ואינדונזיה.[7] (זו התקופה השנייה של משלוח מחאות לאו"ם בעיקר על ידי מדינות האזור. התקופה הראשונה הייתה בין השנים 2009–2011). בכך תמכה ארצות הברית בפסיקת בית הדין בהאג מיולי 2016. סין כמובן ענתה מיידית ועמדה על דעתה בנושא הזכויות ההיסטוריות לריבונות ואף הדגישה שארה"ב אינה צד לסכסוך האזורי, ונוכחותה הצבאית רק מעלה את המתח באזור. מה עוד שארה"ב כלל אינה חתומה על חוק הים–1982.
בעקבות הגברת הפעילות הסינית, הן בבניית הכוח הימי והן בבניית האיים המלאכותיים וחימושם, וכחלק מהסכסוך הכלכלי עם סין, ובמיוחד בעקבות מגפת הקורונה שמקורה בסין, התגברה בצורה משמעותית גם פעילות הכוחות האמריקאים, חיל הים, המרינס, הצבא וחיל האוויר בכוונה לאתגר את ההתנהגות הסינית. פעילויות אלו ניתנות לסיווג בשש קבוצות שונות וביניהן חפיפה מסוימת הנובעת מעצם סוג הפעילות: 1) פעולות הצהרתיות (בעיקר סיורי חופש שיט וטיסות); 2) מבצעי נוכחות (הפגנת כוח של כלי שיט, צוללות ומטוסים המבצעים סיורים); 3) פעילות מודיעינית לאיסוף מידע (על ידי מטוסי ביון וסיור, צוללות ומחקרים אוקיאנוגרפיים); 4) תרגילים צבאיים ואימונים (לחילות היבשה, הים והאוויר), כולל שיתוף פעולה עם מדינות בודדות או תרגילים עם מספר מדינות, חלקם במסגרת הסכמי הגנה; 5) פיתוח ובדיקת תורות לחימה ומבצעים (לבחינת עימותים אפשריים עם סין והתייחסות לים סין הדרומי כזירת לחימה אפשרית); 6) פעילויות הרתעה (על ידי כוחות משימה אמפיביים, קבוצות קרב של נושאות מטוסים, נוכחות צוללות תקיפה גרעיניות ובעלות טילים בליסטיים וטיסות של מפציצים אסטרטגיים).[8]
איור 2 – סיורי חופש שיט של צי ארה"ב מימין ------------------[9] משמאל --------------- [10]
יש לציין שמבצעי חופש השיט הם למעשה פעילות יזומה של צי ארה"ב שמטרתה להפגין אי הכרה במים הריבוניים שהכריזה סין ביחס לאיים המלאכותיים שנבנו על ידי סין על שוניות האלמוגים, אך אין בכוונתם או בכוחם לבטל הפוטנציאל המבצעי של האיים. בנוסף, לאחר משבר הקורונה, התגבר המתח בין ארה"ב וסין, מתח שהגביר את פעילותם הצבאית של שני הצדדים באזור העלול להידרדר להתנגשויות צבאיות ולכן מחייב תקשורת ותאום בין המדינות, בנוסף למחאות הדיפלומטיות משני הצדדים. בביצוע הפלגות וטיסות חופש השיט והטיסה מקפידה ארה"ב לא להפר בכוונה תחילה את החוק הבינלאומי. נושא המעבר בתום לב הוא לעיתים לא ברור היות וחוק הים מגדיר קביעת תחומי מים ריבוניים לאיים ושרטונות מעל פני המים בלבד ולא לגופים שמתגלים רק בשעות שפל. אי מלאכותי שנבנה על שרטון שנחשב מעל פני המים רק בשעות שפל אינו נחשב לאי ואינו זכאי למים ריבוניים. מבחינה גאואסטרטגית, ובעיקר מבחינה צבאית נראה שארה"ב "נרדמה בשמירה" ולא העריכה נכון ובזמן את הפעילות הסינית הן בפיתוח הצי ואמל"ח חדיש והן בבניית האיים המלאכותיים בים סין הדרומי, שהם כיום עובדה מוגמרת, ולמרות שכאילו האיים ומה שעליהם נראים כ"מטרות נייחות", הרי במקרה של הגברת מתיחות ועוד לפני הידרדרות לעימות צבאי, הם מהווים בעיה אמיתית ומאפשרים לסין שליטה על האזור במתארים שונים.
מול כל הפעילויות ועמדות הצדדים, הצהרת מזכיר המדינה מיום 13 יולי 2020, מהווה שינוי משמעותי ביותר וברור בעמדת ארה"ב המכריזה על התנגדותה הרשמית לתביעות ופעילויות סין בים סין הדרומי. בפסקה הראשונה בהצהרת מייק פומפאו נאמר: "אנחנו אומרים בברור: תביעות בייג'ינג למשאבי טבע בים ברוב שטחו של ים סין הדרומי הן לחלוטין בלתי חוקיות וכך גם מסע ההפחדה לשלוט בהם" (We are making clear: Beijing claims to offshore resources across most of the South China Sea are completely unlawful, as is its campaign of bullying to control them).[11] בהמשך דבריו, מדגיש פומפאו שמהלכי סין אינם חוקיים והיא לא סיפקה בסיס חוקי וברור לדרישותיה המבוססות על "קו תשעת המקפים". מהלכים אלו נדחו כזכור על ידי בית הדין בהאג. בעמדתה, ארה"ב מיישרת קו עם פסק הדין הדוחה את תביעות סין. ובפעם הראשונה פומפאו גם מזכיר במפורש בשמות שרטונות ואיים שסין השתלטה עליהם ושולל את חוקיות התביעה לריבונות האיים והמים הטריטוריאליים מסביבם. ההצהרה אינה מתייחסת לקבוצת איי ה-Paracel אלא רק
ל-Scarborough Reef ליד הפיליפינים (שהיה בבסיס התביעה לבית הדין בהאג) ולאיים ושרטונות בקבוצת איי Spratly, שם גם מדינות נוספות, וייטנאם, מלזיה, ברונאי ואפילו אינדונזיה מעורבות בסכסוך עם סין על ריבונות ועל אזורי דיג ו-EEZ.
ההצהרה מסתיימת באמירה שנשמעת מאד מחייבת: "העולם לא ירשה לבייג'ין להתייחס לים סין הדרומי כאימפריה הימית שלה", וכמובן שאמריקה תומכת בבנות בריתה ושותפותיה בהגנה על זכויות הריבונות וניצול המשאבים שלהן בהתאם לחוק הבינלאומי. ארה"ב דוחה כל ניסיון של סין לאכוף מדיניות על בסיס "might makes right" (אלה שבידם הכוח יכולים לעשות כרצונם היות ואף אחד לא יכול לעצור אותם) הן בים סין הדרומי או באזור אחרים.
במסגרת שינוי עמדתה הגבירה ארה"ב לאחרונה את פעילותה הצבאית בים סין הדרומי ואף שלחה בחודש יולי 2020 שתי נושאות מטוסים שביצעו שלושה תרגילים ימיים ואוויריים בתוך חודש אחד, אחד מהם במקביל לתרגיל סיני אמפיבי גדול. כמו כן בוחנת ארה"ב אפשרות להציע קוד התנהגות (Code of Conduct) משלה על מנת לאחד מדינות האזור בהתנגדות לסין, וזאת על מנת להגביר השפעתה באזור.[12]
איור 3 – שתי נושאות מטוסים אמריקאיות בים סין הדרומי[13]
אין ספק שהסכסוך ימשיך להיות עניין מרכזי בדרום מזרח אסיה. בהנחה סבירה מאד שמדינות האזור, להן יש למרות הכול עניין כלכלי ומדיני רב בסין, לא יגיעו לעימות צבאי. סיכוי קטן מאד קיים לגבי שינוי עמדת סין בנושא האיים המלאכותיים וחימושם ולא נראית אפשרות שסין תפרק ותהרוס את התשתיות ומוצבי הנשק שנבנו על האיים האלה. שינוי כלשהוא במצב, בעיקר בנושאי הדיג והמחצבים הימיים, יכול להתבצע רק כאשר המדינות ישתפו פעולה בפתרון חילוקי הדעות, על בסיס משא ומתן ורצון טוב, אבל כל מדינה לחוד, מול סין ובהיענות שני הצדדים לחוק הבינלאומי ול-UNCLOS.
למעשה פתחה ארה"ב מזה זמן מה במעין "מלחמה קרה" כנגד סין, בה הסכסוך בים סין הדרומי הוא רק אחד המרכיבים בנוסף למלחמת הסחר, התנגדות דיפלומטית לפעולות סין מול הודו, הונג קונג, דיכוי המיעוט המוסלמי האויגורי באזור ,Xinjiang וכמובן מגפת הקורונה. אבל שינוי המדיניות המהותי לגבי פעילויות סין בים סין הדרומי הוא האירוע המשמעותי ביותר הכולל פעילות צבאית נרחבת והקרוב ביותר לסיכויים לעימות מזוין. לאחרונה כבר אירעו מקרים בהם אוניות צי ארה"ב "ליוו" או הפליגו בקרבת כלי שיט של מדינות האזור כמגן בפני התגרות או התנכלות כלי שיט של סין.[14]
איור 4 - ספינת לוחמה למים חופיים (Littoral Combat Ship) של צי ארה"ב "מסיירת" ליד אוניית חיפושי נפט מלזית בים סין הדרומי[15]
במקביל לפעילות הצבאית, מנסה ארה"ב בדרכים דיפלומטיות ליצור גוש "אנטי סיני", עם מדינות ASEAN (Association of Southeast Asian Nations) בנוסף לבנות הברית המסורתיות יפן, אוסטרליה דרום קוריאה וגם הודו, ולבודד את סין באזור. התהליך מול ASEAN, המחייב כביכול את המדינות לבחור צד, ועוד בזמן שהארגון בתהליך קביעת קוד התנהגות עם סין, הוא מאד בעייתי וכלל לא בטוח שיצליח, למרות שבמושב ASEAN האחרון יצאו המדינות, בפעם הראשונה, בהצהרה משותפת נגד פעילות סין בים סין הדרומי וקראו למימוש אמנת חוק הים–1982 לפתרון הסכסוך בים סין הדרומי. הצהרה שכביכול מהווה שינוי מהותי ביותר בצורת ההתבטאות מצידן עד כה.[16] השינוי כנראה קרה הודות לכך שווייטנאם היא הנשיאה התורנית של הארגון והמדינה האגרסיבית ביותר מול סין.
[1] https://en.wikipedia.org/wiki/United_Nations_Convention_on_the_Law_of_the_Sea
The United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) is established to define coastal and maritime boundaries, to regulate seabed exploration not within territorial claims. The Law defines the rights and responsibilities of nations with respect to their use of the world's oceans, establishing guidelines for businesses, the environment, and the management of marine natural resources.
[2] AD/A2 – Area Denial /Anti Access is a device or a strategy used to prevent an adversary from occupying or traversing an area of land, sea or air.
[3] A chokepoint refers to a point of natural congestion along two wider and important navigable passages. Maritime chokepoints are congestive pathways in some of the world’s famous shipping routes.
[4] China's 'Nine-Dash Line Map' Makes Absurd Claims to South China Sea
http://ghovexx.blogspot.com/2018/09/chinas-nine-dash-line-map-makes-absurd.html
[5] The U.S. Freedom of Navigation (FON) Program was formally established in 1979 and consists of a two-pronged complementary strategy to maintain the global mobility of U.S. forces and unimpeded commerce by protesting and challenging attempts by coastal States to unlawfully restrict access to the seas
[6] Dikerton, J., 2020, South China Sea: Beijing joins new negotiations in bid to prevent all-out war, Express. https://www.express.co.uk/news/world/1333650/south-china-sea-news-Beijing-world-war-3-ASEAN-Vietnam-Philippines-conflict
[7] Nguyen, H.T., 2020, South China Sea: US Joins the Battle of Diplomatic Notes, The Diplomat
https://thediplomat.com/2020/06/south-china-sea-us-joins-the-battle-of-diplomatic-notes
[8] Hu Bo, 2019, Six Categories of US Military Operations in the South China Sea and their Tendencies, SCSPI,
[9] https://www.belfercenter.org/publication/freedom-navigation-south-china-sea-practical-guide
[10] https://www.businessinsider.com/us-warship-challenges-china-in-south-china-sea-second-time-this-month-2019-5
[11] https://www.state.gov/u-s-position-on-maritime-claims-in-the-south-china-sea
U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea. Michael R. Pompeo, Secretary of State, Press Statement, July, 13 2020.
[12] Chen, X., 2020, The US 'New Cold War' Battle Cry in the South China Sea. The Diplomat
https://thediplomat.com/2020/08/the-us-new-cold-war-battle-cry-in-the-south-china-sea
[13] https://www.wsj.com/articles/u-s-sends-two-aircraft-carriers-to-south-china-sea-for-exercises-as-china-holds-drills-nearby-11593816043
[14] https://www.dailymail.co.uk/news/article-8302447/US-Navy-sends-ships-South-China-Sea-Americans-accused-China-bullying-Malaysia.html
Zilber, A., 2020, Two US warships steam to the rescue of a drilling ship being harassed by Chinese Navy in disputed sea after Washington accuses Beijing of 'bullying Mail On Line.
[15] US Navy Flexes Its Muscles As China Tries Bullying Malaysia In South China Sea, The Maritime Post, 13.5.2020
https://themaritimepost.com/2020/05/13/us-navy-china-malaysia-conflict-south-china-sea
[16] ASEAN Takes Position vs China’s Vast Historical Sea Claim, The Diplomat Gomez, J., 2020,
https://thediplomat.com/2020/06/asean-takes-position-vs-chinas-vast-historical-sea-claims